La República Federal de Alemania es un Estado federal democrático y social. Su orden estatal consagrado en la Ley Fundamental se plasma en los órganos constitucionales, el sistema federal y el ordenamiento jurídico, incluido el régimen electoral, todo lo cual determina la realidad política y la vida de los ciudadanos en dicho Estado.
El ordenamiento jurídico del citado Estado constitucional contempla la figura del referéndum que conforme a lo señalado por el Dr. Miguel Covián Andrade, ésta es una institución de democracia semidirecta una ley de carácter general es sometida a la voluntad del pueblo para su aprobación.[1]
El referéndum se encuentra contemplado en la Ley fundamental Alemana promulgada en 1949, en el artículo 29, el cual hace referencia a la reorganización del territorio federal, y que, hasta donde es posible dilucidar es la única parte de dicho cuerpo normativo en la que se encuentra un referente de tal institución a saber:
Artículo 29
[Reorganización del territorio federal]
(1) El territorio federal puede ser reorganizado para garantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidad económica, estén en condiciones de cumplir eficazmente las tareas que les incumben. A tal efecto deberán tenerse en cuenta las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales, la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y planificación regional.
(2) Las medidas de reorganización del territorio federal deberán adoptarse mediante ley federal que requiere la ratificación por referéndum. Deberá darse audiencia a los Länder afectados.
(3) El referéndum se celebrará en los Länder cuyos territorios o partes de territorio pasen a formar parte de un nuevo Land o de un Land conformado con otros límites (Länder afectados). La votación se realizará sobre la cuestión de si los Länder afectados deben subsistir como hasta ahora, o bien ha de formarse el nuevo Land o el Land con nuevos límites. Será positivo el resultado del referéndum sobre la formación de un nuevo Land o de un Land con otros límites, cuando respectivamente la apruebe una mayoría en su futuro territorio y en el conjunto de los territorios o partes de territorio de un Land afectado, cuya pertenencia a un Land haya de ser modificada en igual sentido. Contrariamente, será negativo cuando en el territorio de uno de los Länder afectados una mayoría rechace la modificación; no obstante, el rechazo queda sin efecto si, en una parte del territorio cuya pertenencia al Land afectado debe ser modificada, una mayoría de dos tercios aprueba la modificación, a menos que una mayoría de dos tercios en la totalidad del Land afectado rechace la modificación.
(4) Si en un área económica y de asentamientos humanos, conexa y delimitada, cuyas partes estén situadas en varios Länder y que por lo menos tenga un millón de habitantes, surge una iniciativa popular respaldada por una décima parte de los ciudadanos con derecho a voto en las elecciones federales, en la cual se solicita que para dicha área se establezca la pertenencia territorial a un solo Land, entonces habrá que decidir por ley federal en el plazo de dos años si la pertenencia a los Länder ha de ser modificada según el apartado 2, o si ha de llevarse a cabo en los Länder afectados una consulta popular.
(5) La consulta popular tiene por objeto comprobar si cuenta con apoyo un cambio de la pertenencia a un Land que debe ser propuesto en la ley. Esta puede someter a consulta popular diversas propuestas, pero no más de dos. Si la mayoría aprueba una modificación propuesta de la pertenencia a un Land, habrá de determinarse por ley federal dentro del plazo de dos años si ha de modificarse la pertenencia a un Land según el apartado 2. Si una propuesta presentada a consulta popular alcanza la aprobación correspondiente según los requisitos de las frases 3 y 4 del apartado 3, deberá promulgarse, en el plazo de dos años después de la realización de la consulta popular, una ley federal para la formación del Estado propuesto, que ya no necesita ratificación por referéndum.
(6) La mayoría requerida en el referéndum y en la consulta popular es la mayoría de los votos emitidos siempre que estos comprendan, por lo menos, un cuarto de los ciudadanos del territorio afectado con derecho a voto en elecciones federales. Por lo demás, una ley federal regulará las modalidades del referéndum, de la iniciativa popular y de la consulta popular; esta ley federal puede prever también que las iniciativas populares no se repitan en el plazo de cinco años.
(7) Otras modificaciones de la integridad territorial de los Länder pueden llevarse a cabo mediante tratados estatales de los Länder interesados o por ley federal con aprobación del Bundesrat, siempre que la zona cuya pertenencia a un Land haya de modificarse no tenga más de 50.000 habitantes.
La regulación se hará por una ley federal que necesita la aprobación del Bundesrat y de la mayoría de los miembros del Bundestag. Deberá prever la consulta de los municipios y comarcas afectados.
(8) Los Länder pueden, apartándose de lo dispuesto en los apartados 2 a 7, regular a través de un tratado estatal una nueva organización del territorio o de partes del territorio que respectivamente abarcan. Deberá darse audiencia a los municipios y comarcas afectados. El tratado estatal requiere la ratificación por referéndum de cada uno de los Länder interesados. Si el tratado estatal afecta a partes del territorio de los Länder interesados, la ratificación puede restringirse a referéndums en estas partes de los territorios; queda sin efecto la segunda parte de la frase 5. En un referéndum decide la mayoría de los votos emitidos si, al menos, incluye la cuarta parte de quienes tienen derecho a voto en las elecciones al Bundestag; la regulación se hará por una ley federal. El tratado estatal requiere la aprobación del Bundestag.[2]
En este sentido cabe precisar que la institución del referéndum encuentra sus orígenes en la Constitución de Weimar aprobada el 31 de julio de 1919 y promulgada el 11 de agosto del mismo año[3].
Es en este documento se determina la importancia de la participación ciudadana a efecto de conformar un régimen liberal democrático representativo y de participación ciudadana, en donde resultaba muy claramente la posibilidad de incluir los procedimientos de referéndum y de iniciativa popular, así como la posibilidad no muy clara de la revocación de mandato.[4]
Así lo establecían los artículos 72 y 73 a saber:
Artículo 72
La publicación de una Ley se suspenderá por dos meses cuando lo pida una tercera parte del Reichstag. Las Leyes que el Reichstag y el Reichsrat declaren urgentes, pueden ser publicadas por el Presidente sin tener en cuenta tal petición.
Artículo 73
Las Leyes aprobadas por el Reichstag han de someterse a votación popular antes de su publicación, cuando así lo acuerde el Presidente del Reich en el plazo de un mes.
Una Ley cuya publicación se haya suspendido a instancia de, por lo menos, una tercera parte del Reicbstag, habrá de ser sometida a votación popular cuando lo solicite una vigésima parte de los electores.
También ha de convocarse una votación popular cuando una décima parte de los electores ejercite la iniciativa legislativa popular. A la iniciativa popular ha de servir de base un proyecto de Ley ya redactado. El Gobierno lo presentará al Reichstag, exponiendo su parecer. La votación popular no se verificará, si el proyecto de Ley así iniciado es aprobado sin modificación por el Reichstag.
Sobre el Presupuesto, Leyes tributarias y normas reguladoras de los sueldos sólo el Presidente del Reich, puede convocar la votación popular.
Una Ley del Reich regulará el procedimiento para llevar a cabo la votación popular así como la iniciativa legislativa popular.[5]
Cabe mencionar que cuando se redactó la Constitución alemana en 1949, se dudaba de la capacidad del pueblo para decidir en materia política, no obstante, esto tenía un contrasentido respecto del reconocimiento que del pueblo alemán y de su madurez política e intelectual se tenía en la denominada República de Weimar.
En dicha República, el pueblo tenía una gran mucha capacidad de decisión, situación que facilitó el ascenso al poder del partido nacional socialista y por ende de Adolfo Hitler.
Bajo dicho régimen se llevaron a cabo referendos, como el de 1938 sobre la anexión de Austria al Tercer Reich, como uno de los ejercicio de la ciudadana más conocidos respecto del pueblo alemán, no obstante, más que referéndum lo que se llevó a cabo fue una consulta popular, dado que la decisión ya había sido tomada por Hitler y el Tercer Reich, por lo que lo único que pretendió realizar con tal consulta fue convalidar un acto de suyo autoritario por uno con dejo de legitimidad.
No obstante lo señalado, y siendo el marco normativo alemán el que podría señalarse como el pionero en conceptualizar el referéndum, el plebiscito y la iniciativa popular, dicho ejercicio no ha sido formalmente desarrollado en Alemania, sino por el contrario se ha pronunciado en contra de los países que así lo llevaron a cabo, particularmente para la adopción de la familia supranacional (Unión Europea) y el euro, como moneda comunitaria.
[1] Covían Andrade, Miguel, La Teoría del Rombo, (2002), México, Centro de Estudios de Ingeniería Política Constitucional, A.C., p. 314.
[2] http://www.mexiko.diplo.de/contentblob/2036938/Daten/375140/ddatei_ley_fundamental.pdf, consultada el 19 de abril de 2012
[3] http://hc.rediris.es/05/constituciones/html/ca1919.htm, consultada el 20 de abril de 2012.
[4] Reyna Lara, Mauricio, El Estado Democrático de Derecho en México y sus mecanismos de participación ciudadana, (2010), México, Editorial Porrúa, S.A. de C.V., p. 269.
[5] Opus cit., nota 2.
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